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土地财政，越搞越上瘾

倪刃 黑噪音
2024-09-22
全世界的房地产泡沫破裂，带来的问题主要是金融风险，也就是怕银行倒闭。但中国却不一样，压力首先来到了地方政府这一边。这其实是非常独特的一种现象。

中国的银行不怕倒闭？当然也不能这么说，但中国的经济体制决定了一点：银行确实很难出现西方经济体制下的那种倒闭。

就是说，一旦银行出现真正的风险迹象，都是提前有兜底的。暂且不管怎么评价这个做法，反正现实情况就是这样。

所以房地产下行所带来的常见问题——金融风险，我们暂且可以先不关注。但地方政府的压力山大，却是有目共睹，毕竟“砸锅卖铁”这种措辞都来了。

到底为什么中国地方政府就这么依赖房地产呢？众所周知是因为土地财政。那么土地财政究竟是怎么回事？为什么离了土地财政就不行？别的国家又是怎么处理的？

土地财政，是一个货真价实的“中国特色”，绝无仅有。地方政府卖地作为财政收入，然后再用这个财政收入搞发展，这种模式也跟整个特殊的“社会主义市场经济”体制有关，因为土地产权在国家，却又可以利用市场机制进行土地交易。

有一些说法称，土地财政是中国一项伟大的制度创新，是中国经济奇迹的制度源泉。之所以有这么高的评价，是因为土地财政作为一种“妙想”，用最简单直接的方式解决了地方发展的融资问题。尤其是对于中国快速的城市化和基建，土地财政起到了关键的作用。

可能有人要问了，那别的国家没土地财政，难道就发展不了了？

答案是：以中国的国家体量，没有土地财政的话发展很难做到那么快。因为土地财政是在极短的时间内、盘活极大的资金，堪称一种极强的资本原始积累模式。

大部分发达国家，其发展的历程一般都比较长，所以即便没有土地财政，地方政府也有着多种丰富的财政收入来源，城市化的进程也是慢慢地、细致地推进。

而中国则是从计划经济之下1970年代末的赤贫状态，一穷二白的基础上开始发展的，再考虑到中国的巨大体量，想要推动城市化和市场经济，所需要的原始资本是一个天文数字。

“资本的原始积累”，重点在于原始二字。在城市化发展已经启动后，信用、税收和再抵押融资的雪球就滚起来了，但一开始的第一笔资金来源，却是要“凭空”产生的，这就是“原始积累”的本意。

刚改革开放的中国，却没有任何原始资本，于是才有了“卖地赚钱”的创意。2003年开始，中国地方政府开始利用两种方法经营土地：一是在土地招拍挂制度下，用拍卖的方式炒作地皮价格，以促进资本流入；二是用价格极低甚至免费的土地，进行招商引资发展工业。

2000年代初期之前的中国地方政府，很穷，因为能收的税少；但有了土地财政之后，地方政府突然就富得流油，原来不值钱的土地，一下子变为现成的金饭碗。

除了卖地收入，其实土地财政还包含着围绕卖地收入的一系列税收，比如土地使用税、房地产税等等。

总之，土地财政让地方政府一下子财大气粗了起来，这也是为什么从2000年前后开始，各个地方突然开始大规模建设高速公路、快速推进城市化。在我生活的内地小城，正是在2000年左右全城开始大拆迁，原先大片大片的土房子和砖混平房上面都写了“拆”字，没过几年城市的面貌就焕然一新了。

当然，背后的一些强拆血泪史在此就不议了，不是这篇文章的主题。

原本还是“乡土中国”，仅仅用了10年，就完成了城市化率暴增的奇迹。

从1990年代的迷茫困顿到2000年代初的经济大爆发，其实主要就是两个原因：土地财政和加入世贸组织。
一切看上去都很美好，但土地财政这个奇思妙想，也意味着它带来的问题是特殊的和难以解决的。

其中最核心的问题，就是让房地产企业的融资来源，变得畸形而单一。这个问题看似只是房企的问题，但本质上则是地方政府与房企、银行之间，形成了一种牢固的利益共同体。这样一来，三者就都变“懒”了。

地方政府的懒在于：既然卖地就能赚钱，那我又何必搞那么多“细活”呢？于是城市化建设出现了粗放、野蛮的特征，甚至我们现在所看到的很多中国城市格局，都是由房地产资本的流向决定的。

银行的懒则是：只要给房企贷款，就能带来巨大的稳定收益，所以银行也欲罢不能。这一方面让中国的银行普遍营收结构单一，另一方面让银行越来越依赖房企。

房企呢？就更懒了：不需要太多的自有资金，只要有足够的资源背景，就能撬动天量的资金。这个例子已经展现在我们面前了——恒大。恒大只用了30多个亿，就撬动了高达2.4万亿的资金。这样的超级杠杆，放眼全世界都是一个罕见的奇观。

在房地产发展健康的国家，房地产企业的融资来源都不会如此高度依赖银行贷款，而是来源非常丰富的，房企自有资金的要求也很高。

但是在土地财政之下，地方政府、银行与房企，三者利益高度趋同，这就让房地产这个本应多元化的行业，变成了一场三者合力“收割”单一对象（购房者）的游戏。

地方政府，不断炒高地价；银行，不断放贷给房企；房企，不断提高新房定价，以实现固定的利润。

所以产生了一个结果：中国的房价水平，远远脱离了真实的供需关系和经济基本面，它不仅具有正常的泡沫特征，更是因为以上三者的合力推高，导致“泡沫中的泡沫”。

这就是为什么，中国的房价泡沫程度，甚至超越了当年的日本。

房价高的本质原因是地价高，但地价高有一个原因是土地招拍挂制度的畸形。这一制度本来应当是多种因素促成土地出让（美国模式），而不是只靠价格。但变了味的招拍挂制度，价格成为几乎唯一的出让标准。
另外，法治缺失和程序不透明，导致土地出让成为腐败重灾区，也是推高地价的一个原因。
这是一场欲罢不能的游戏，在巨大的金钱利益面前，地方政府不可能自行结束它。于是地方政府的财政收入越来越高度依赖土地，以至于积重难返。

到了前些年，房地产已经成了地方政府的“制氧机”，不摁在嘴上就无法呼吸。现在这个制氧机的造氧功能突然变差，地方政府就遇到了大麻烦。

究竟为何至此呢？因为我们要考虑一个“挤出效应”：社会财富的总量是一定的，政府这边占用的资金过多，会使私人部门可占用资金减少，经济学将这种情况，称为财政的“挤出效应”。

这就是民营经济和小微企业一直发展很费劲的原因，因为资本并没有向他们流动太多，而是流向了地方政府。

这时候，另一个循环就来了：地方政府的“挤出效应”过强，导致地方民营企业数量和质量都发展得不太行，地方政府的税源变得单一而孱弱，这就导致地方政府需要更加依赖土地收入，陷入恶性循环。

这也是为什么，现在地方政府离了土地财政就突然出现巨大的亏空——因为当年政府、银行、房企之间的利益结合体，形成一个“资本巨兽”，挤掉了太多的经济多样性可能，挤占了太多的资本和资源，让经济结构扭曲了。
成也土地财政，败也土地财政。从根源上看，还是一个底层逻辑问题：土地本来就是不可再生的、会卖完的资源，是一种本身并没有价值的抵押物，所以土地作为原始资本积累可以，但一直依赖土地，又跟中东国家依赖石油有何区别？

一个真正健康的经济体，其“抵押物”应当是科技创新、是健全的市场机制和公平的竞争环境、是人们对未来的信心。这种“抵押物”的改变，应当从2010年左右就开始了，而不是拖到现在。
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