壹周壹评

2017年3月15日

VOL.100

（图片来自互联网）

政府对计生责任的不同理解，折射出了其对生育权的不同态度。近日，《计生管理责任制实施办法》 即将出台的消息引起了公众的强烈关注。在新的《实施办法》中，国家卫计委将会明确各级党委、政府和相关部门的计划生育工作职责，加大政策支持力度和经费投入，促进人口与计划生育法各项法律制度全面落实。就“计生管理责任”（下简称“计生责任”）而言，类似提法在官方文件中由来已久，国务院在1991年颁布的《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》中，曾经明确提出“各级党委和政府应承担完成本地区人口计划的责任，实行完善人口与计划生育的目标管理责任制”。可见，计划生育政策的执行离不开计生责任的落实，而政府对计生责任的理解决定了其将会以何种态度、何种方式对待公民的生育权。所以我们有必要提出以下问题：在改革开放以后，政府对“计生责任”的理解究竟发生了何种变化呢？这种变化又意味着什么？

在改革开放初期，政府长期抱持着“严格确保国策执行”的计生责任观。政府对超生的家庭往往会科以严厉处罚，轻则对超生的夫妻双方做出罚款和解雇处分，重则对超生的夫妻双方进行强制的上环、结扎、引产和流产。此外，计生部门借落实计划生育政策的名义公然违法的事例也屡见不鲜。学者曹锦清在《黄河边的中国》中记载过乡村干部借处罚超生的名义，抓人打人、抢东西、牵牛扒房，株连亲属和邻居的真实事例。这些案件中间的恶行触目惊心、令人发指，明显违反了《妇女权益保护法》、《人口与计划生育法》以及《刑法》的相关规定，然而这种情况却在很长一段时间未能够得到禁止，原因何在？其中的原因就在于，政府当时把计生责任理解为完成国家给定的计生指标的责任。按照这种理解，计生责任本质上是一种政治责任，而并非法律责任。作为一种政治责任，计生责任以上级下达的计生指标为依托，而并非以法律为依托。

根据法律，公民享有生育权。这意味着公民对何时生育、以何种方式生育享有自我决定权。因此，即便是公民违反了计划生育政策，国家也只能依据规则要求他们承担责任。只有政府能严格依据规则办事的国家，才能算法治国家。而法治国家最基本的理念在于，公民拥有理解规则，按规则行动，并且为自己的行为负责的能力。因此，政府应当尊重个人的行为选择。如果执法者漠视了公民在生育问题上的自我决定能力，对胎儿的出生做出人为控制，就意味着他们仅仅把公民当做有生育能力的物品来看待，践踏了公民最基本的尊严。

但在相当长的时间里，我们竟然连践踏公民最基本尊严的行为都没能依法制止，问题又出在哪里？其实问题就在于计生部门的职权法定水平过低。正因为计生部门的职权法定水平低，所以下级计生部门只能够服从上级，按照上级的意图办事，出了问题把责任推给上级，用上级设定的计划生育指标作为侵犯公民生育权的挡箭牌。

近年来，政府对计生责任的理解发生了变化，发生了从“严格确保国策执行”到“认真对待生育权利”的观念转变。即将出台的《计生管理责任制实施办法》强调了计生部门的职权必须法定，这是一个不小的进步。首先，只有通过制度化的方式解决各个计生部门的权限划分问题，明确它们各自所享有的权力，才能最大程度地避免假借落实计划生育政策之名滥用权力的现象。其次，只有通过制度化的方式来解决各个计生部门的分工问题，才能够要求它们依法履行责任，为公民提供健康生育所必须的医疗保障。自二孩政策落地以来，政府已经出台了多项措施保障公民生育权的充分实现。国家卫计委主任李斌在两会期间接受记者采访时提到，今年国家将继续加大投入，加强省市县妇幼保健机构建设，挖掘现有医院潜力，计划全国增加产床8.9万张，基本满足对床位的需求。针对眼下高龄产妇增多的情况，将依托骨干医院，做好重症病人救治工作，建立绿色通道，加强转诊网络，确保孕产妇安全。这些迹象充分表明了国家对公民生育权的负责态度。

为什么当下政府的计生责任的观念会吸收对公民生育权的负责态度呢？在我看来，计生部门的职权法定是其计生责任观念转变的动力。因为只有在职权法定的前提之下，国家机关才可能严格依法办事；也只有通过职权法定，计生责任才能从政治责任转变为一种法律责任。法律最重要的价值之一就在于，所有人、组织都可以根据法律的规定，选择自己的行为。通过合法行为，满足自己的利益需要；违法行为，则应该接受惩罚。所以，法治就是一种责任制。在法治社会，计生部门只需要对法律法规的实施负责，而不对上级意图负责。可喜的是，伴随着计生部门职权法定水平的不断提高，“认真对待生育权利”的观念逐渐的成为了计生责任观念的核心，这是《计生管理责任制实施办法》出台带给我们的希望所在。

从计生责任观的转变中，计划生育问题也逐渐从政治问题转化成为法律问题，权利保障成为了计划生育工作的重心，这无疑是我国法治进程中一个令人欣慰的积极变化。在这个变化当中，下面两点对于推动我国法治建设具有普遍性的意义：其一，要使国家机关严格按规则办事，不滥用权力，那么职权必须法定。其二，政府必须认真对待权利，公民拥有权利意味着政府与公民之间不是简单的管理和被管理的关系，政府还必须依法承担法定的服务职能，为公民权利的实现提供保障。因此，计划生育问题不仅仅是一个孤立的法律问题，它还吸纳了中国法治进程中所面临的一般性问题。要继续推动中国法治建设，政府，乃至每个公民都必须经历从政治思维到法治思维的观念转型。

   文/严文俊

编辑： 赵义申

近期回顾

【法治在地·壹周看点】VOL.103计生管理责任制实施办法将出台…

【法治在地·壹周壹评】VOL.VOL.99共享单车治理中的罗生门：政府、企业、用户，谁才是责任方？

【法治在地·前沿阵地】VOL.18“互联网+”的规制结构；我国区域法治绩效评估体系建构运行的特征、困境和出路……

 欢迎关注法治在地，获取更多地方法治资讯